前言
台灣公共事務的評論者與學者往往誤把農業、農民與農村的問題簡化為「經濟問題」，而看不到農業所關聯到的歷史、文化、生態、保育、水涵養、休閒、食品衛生、國人健康與糧食安全等複雜的相關問題。歐盟的人則從較寬廣的視野看到農民是歷史、文化、環境、生態與國民健康的守護者，因此他們把編列給農業與環境部門的經費當作是對自己歷史、文化、環境、生態與國民健康的投資，而不是無奈地進行「保護弱勢產業」。在這樣的氛圍下，他們願意用盡WTO所能接受的所有方法去保護她們的農業。
以有機農業為例，歐盟委託的研究報告指出：有機農業可以直接避免食品中的農藥殘留，又可以間接避免化肥和農藥對水源與環境的污染，甚至可以間接促成完整生物生態體系的復育。沒有健康的農業，就沒有健康而能普及的食品，而國人的健康也岑岑可危。而且，推動有機農業會減少政府的醫療支出、公共用水處理成本，以及水源整治與生態復育等費用，而所節省的經費比政府對有機農業的補貼還多，因此支持有機農業是很划算的。
基於前述理念，歐盟在2000年到2006年之間把歐盟總經費的一半（約為2980億歐元）編列為農業與鄉村地區發展經費。
壹、歐盟農業與環境總體政策（CAP）
歐盟各國農業與鄉村發展的共同政策依據是1962年簽署的「共同農業政策（Common Agricultural Policy，簡稱CAP）」。剛開始的時候，CAP的指導目標是擴大農業生產以便創造農業的經濟價值，因此歐盟對農業的主要補助表現在國內與出口補貼。譬如，根據WTO 的統計資料，1995年到1998年間，歐盟對農業的出口補貼一共為2437億美元，佔全世界所有政府對出口補貼總額的89.4％，是瑞士（第二名，共補貼出口達140億美元）的17倍，以及美國的60倍！
但是，長期補助出口的結果在國外造成WTO會員國的抱怨，在國內則衍生了生產過剩、山坡地濫墾，以及農藥與化肥濫用而污染環境與水源等後遺症；而1986年曾英國蔓延到整個歐陸的狂牛症更讓歐洲人警覺到「不值得為了有限的經濟利益而犧牲全國民眾的健康」。於是在1999年提出「公元兩千年議程（Agenda 2000）」，積極地把農業政策跟自然環境、歷史景觀與人文遺產的保護相結合，為農地區的發展提出了相當具有前瞻性的遠景。
但是，長期補助出口的結果在國外造成WTO會員國的抱怨，在國內則衍生了生產過剩、山坡地濫墾，以及農藥與化肥濫用而污染環境與水源等後遺症；而1986年曾英國蔓延到整個歐陸的狂牛症更讓歐洲人警覺到「不值得為了有限的經濟利益而犧牲全國民眾的健康」。於是在1999年提出「公元兩千年議程（Agenda 2000）」，積極地把農業政策跟自然環境、歷史景觀與人文遺產的保護相結合，為農地區的發展提出了相當具有前瞻性的遠景。
根據Agenda 2000，歐盟農村地區所要發展的將不再是狹義的農業，而是鄉村地區廣義的農業、自然環境、人文景觀與生態復育的整體發展。在這些新的視野下，歐盟把CAP的政策目標訂為五大項：（1）藉由生產技術的提升來提升農業產值，以及「更好的品質而非更大的產量（better food instead of more food）」 ，（2）均衡城鄉生活水準與經濟、社會地位，（3）穩定市場，（4）穩定農產品供應量，（5）穩定農產品價格。
為了達成以上目標，歐盟2000年至2006年的CAP支出總預算約為2,980億歐元（即平均每年約405億歐元），佔歐盟預算的近一半。其中2,674億歐元（約佔CAP預算的89.73％）用來直接調節農業生產與市場機制，304億歐元（約佔CAP預算的10.27％）用來進一步支持鄉村地區的發展。
上述經費分配比例並非顯示歐盟較重視市場而忽略農村發展，而是反應歐盟的基本觀點：市場機制的調控必須由CAP跨國統一執行較有效，但是鄉村發展應該各個國家根據自己的多元化發展策略去支持。因此，CAP所編列的鄉村發展預算只佔歐盟各會員國總支出的一個較小份額，各會員國還在CAP的預算之外另外編列國內預算來加強鄉村地區的發展。
以2001年的實際預算執行為例，在4,205億歐元的CAP總經費中，2,743億（約66％）是用來直接補助農民（符合WTO綠色政策的「對人與對地補貼」），436億（約10％）是用來補助鄉村發展，340億（約8％）補助出口，273億（約6％）用來調整市場供需（供給過剩時退出市場的補貼）。
貳、歐盟的鄉村發展策略摘述
歐盟的農村展策略是總體農業與環境政策（CAP）中的一個分項，主要依據是歐盟官方文件編號EC 1257/1999。它的主要政策目標有六個：（1）改善農業經營條件，（2）提升並保障農產品的品質與食品的衛生安全，（3）維持農民合理並穩定的所得，（4）確保環境保護議題被充分地照顧到，（5）開創新的工作機會、改善鄉村地區生活環境與經濟、文化條件，以促進城鄉發展機會的均等，避免鄉村人口的持續流失，（6）利用永續性方法持續改善與維護鄉村地區的自然與人文資源，以便交給下一代一個更好的生活環境。
為了達成以上六個政策目標，歐盟採取了11項主要的措施：（1）鼓勵老農提前退休（Early retirement），以便提升從業人員的素質，（2）環境保護與生態保育，（3）食物品質的提升，（4）偏遠地區的公平發展機會，（5）鼓勵農民在生產過程中採用並遵守環保、工衛、食物安全等公認標準，（6）農業的生產環境與設備的投資，（7）補助與協助助青年農友創業，（8）專業技能訓練與教育，（9）改善食物加工與產銷，（10）山林管理，（11）其它有助於協助鄉村地區發展的結構性調整手段。
其中前五項措施是延續自CAP1992的政策，而後六項則是新引進的政策，旨在促進農業的現代化與多元化。以下擇要說明其中五項政策措施的內涵。
一、老農提前退休方案
本政策提供年長農民額外的退休所得，用以鼓勵他們提前退休，以便將土地與生產設備讓渡給願意提高農業生產效益的農民，從而提高農業競爭力。這個方案下，年滿55歲或務農年資已經超過10年的農民，退休後每年可領到15,000歐元（約63萬台幣），直到75歲為止。其次是過去五年來至少一半以上的時間是從事農業生產的兼業農，可以在55歲以後請領退休給付，每年可領到3,500歐元（約15萬台幣），直到一般退休年齡為止。這項所得是額外的給付，申請人仍舊可以保有其它來源之退休給付。
二、環境保護與生態保育改良方案
要申請此項補助，必須要能符合以下獎勵目標之一或多項：（1）促進農業土地使用方法，以能共同配合在環境、景觀及其特徵、自然資源與土地多樣化等方面的保護與改進；（2）推廣具環境受歡迎的低密集牧草生產經營方式與管理；（3）維護高自然價值從農環境；（4）保護具有景觀與歷史性特徵農地；（5）規劃從農環境實際作業。此補助可提供給執行農業環境協定至少5年的農民。必要時，基於環境影響的考量，對特殊種類的協定可要求更長期間。其補助標準是：年度農作物最高補助金額度每公頃600歐元（約2.5萬），特殊多年生作物為每公頃900歐元，以及其他土地使用為每公頃450歐元。
三、農業的生產環境與設備的投資
農業投資補助可適用於改善農業所得與生活水準，以及工作生產條件等方面。這些投資必須要能達到下列一項或多項目標：降低生產成本、改善與調整生產、提高產品品質、保護與增進環境和生態，以及促進農業經營的多樣化。會員國必需訂定總投資補助金的限制，其補助的總額度以佔合格投資總量之百分比為單位，在落後偏遠地區以不超過40﹪和50﹪之最高限制為準。若是屬年輕農民投資，則這些百分比在落後偏遠地區可提高為45﹪和55﹪上限標準。
四、青年農民創業補助
凡年齡低於40歲且第一次從事農業創業，並具有足夠的職業技術與能力的農民者，均可申請此項創業補助金。其創業補助金可就以下兩種形式擇一申請：（1）單一金額，其最高合格總量不可超過25,000歐元（約105萬台幣）；(2)貸款利息補貼以彌補創業所產生的成本，且此利息補貼的資本價值不可超過25,000歐元。
五、協助鄉村地區發展的結構性調整手段
在不屬前10項的其他鄉村活動中，凡屬於下列項目的從事農業活動及其保護工作者，均可申請補助：（1）土地的改良與合併、（2）農業管理服務與行銷的建立、（3）鄉村經濟和人口的基本服務、（4）村落改建與發展及鄉村傳承的保留；（5）農業經濟與所得的多樣化、（6）水資源管理與基礎建設的改善；（7）旅憩休閒與技藝的促銷；（8）與農業、森林與自然管理有關的環境保護，以及動物健康的改善；（9）受自然災害損害之潛力生產的重建，以及適當保護措施的建立；（10）預算性工程等。
結語
歐盟鄉村發展目標之一是確保農村區平均收入至少是全國平均收入的75％以上，而第貳節所引述的老農優退補助（55歲起每年63萬台幣至75歲止）與青年創業補助（105萬台幣）之優渥，一定讓國內農民欣羨不已。但是鄉村發展經費僅佔歐盟對農業與農村總補助的10％左右，而且各會員國還另外編列有鄉村發展配合款，因此每個農民實際所獲得的補助應該還遠高於此（可能達十數倍）。歐盟對農業與農村的關心顯然絕非徒憑空言騙選票！歐盟農業政策視野的寬廣與經費編列的寬裕都顯然值得國內決策者與評論者深思！
