2011年4月2日 星期六

台灣的農業與加入WTO的過程

前言
為了加入WTO,台灣的農業部門遭遇到極大的衝擊,以致於整個既存的農業體系幾乎要崩潰。假如台灣的農業體系可以在未來再站起來,很可以預料到:那將會是一個全然不同的農業體系。這到底是天命難違?還是確有人謀不之處?這問題雖然很難有斷論,卻還是多少有些線索可供玩味。本文旨在概略勾勒我國加入WTO的過程,作為後續討論的背景。

壹、台灣為什麼要加入WTO
很多人只知道台灣為了加入WTO付出很大的代價,卻很少人知道:中華民國曾經是GATT的發起國與原始會員國。大陸尚未淪陷之前,我國於1947年以聯合國常任理事的身份成為GATT發起國家以及23個草簽成員之一,並於1948GATT成立時成為原始會員國。1949年大陸淪陷,我國亦於次年退出GATT1990年元旦,為了拓展對外貿易以及打開外交空間,我國重新提出加入GATT的申請,1992GATT才准台灣以觀察員身份開始參與活動,並逐步與GATT會員國展開一系列入會雙邊貿易談判。1995GATTWTO取代,我國又向WTO提出入會申請,最後於2002年元旦起成為WTO的正式會員國。
那麼,台灣在退出WTO許多年之後,為什麼要不惜代價地重新加入WTO?官方的說法是:「為了拓展對外貿易以及打開外交空間」和「參與制訂國際貿易規範」。
但是觀察台灣加入WTO以來的作為,台灣在「參與制訂國際貿易規範」的作為上幾乎是完全被經濟大國牽著鼻子走,除了在農業議題上與日本等農業保護國結盟之外,鮮少聽到政府爭取對國內產業的保護,只聽到我國代表在WTO大會上急著表態,願意比WTO的規定還更進一步地開放國內市場。因此,就「參與制訂國際貿易規範」的表現而言,台灣的表現讓知情的國人失望透頂。
其次讓我們看看「為了拓展對外貿易」這一項。加入WTO可以享受「最惠國待遇」與「國民待遇」,使台灣的強勢工業產品在出口時有較大競爭力;但是加入WTO也使台灣必須放棄所有的產業保護措施,而使台灣的弱勢產業難以為繼。因此,從這個角度看過去,加入WTO實在難免有「劫貧濟富」的嫌疑。最明顯的就是:為了特定工業部門的利益,而犧牲傳統產業與農業部門的利益。
不過,台灣之所以要加入WTO,最重要的因素恐怕還是政治考量:假如台灣不在大陸之前加入WTO,可能大陸會在加入WTO之後立即阻擋台灣加入WTO的機會,使得在外交上幾乎已經毫無重要邦交國的台灣,陷入外交上徹底被孤立的絕境。
但是,台灣與大陸都為了比對方更快加入WTO(或至少同時加入),因而在入會談判過程中備受當時各個會員國的刁難,不得不在關稅減讓幅度上接受了極為屈辱而不利的入會條件。譬如,台灣的國民所得已經略低於韓國,卻沒有像韓國那樣以開發中國家的身份加入WTO,來爭取較優惠的關稅減讓幅度;反而為了面子而自願以「已開發國家」的身份加入,因而在關稅減讓幅度與速度上都遠比大陸、韓國更不利。此外,在稻米議題上,台灣所獲得的待遇甚至還遠比日本這個已開發國家更為嚴苛。

貳、備嘗屈辱的入會條件
首先,台灣是自願以「已開發國家」的身份,而不是以「開發中國家」的身份加入WTO,並且因此遭遇到比較嚴苛的待遇。
WTO的組織章程裡面清楚表明一個原則:在WTO裡面,較先進的國家要禮遇發展中國家。所以, 1993年在烏拉圭回合談判所敲定的「農業協議」規定,在關稅削減的議題方面,已開發國家在緩衝期間六年內(自19952000年)調降平均關稅36%(每年調降6%);而開發中國家則有十年的緩衝期(自19952004年),在這十年的緩衝期內他們的關稅平均只要調降24%(每年調降2.4%)。此外,有關政府對國內農業的各項補貼總經費限制方面,已開發國家自1995年起六年內國內總補貼經費必須減少20%,但開發中國家則在十年內只需要減少13.33%。因此,假如2002年時台灣是像韓國或大陸那樣地以「開發中國家」的身份加入WTO,台灣將會有較長的緩衝期,而關稅削減的幅度以及政府補貼總額的削減幅度也都會明顯地較小;在這種情況下,國內產業和農業所受的衝擊當然要小很多,也比較有機會恰當地找出因應對策。
至於一個國家到底是「已開發國家」或「開發中國家」,則是自行申報,WTO不加以干預。因此,台灣為何選擇以「已開發國家」而不是以「開發中國家」的身份加入WTO?這個平白擱在眼前的便宜為什麼不要?這是一個值得大家去追究的謎!
    此外,因為稻米是亞洲國家的主要糧食,因此WTO容許對稻米採與特別措施(Special Treatment)。它規定:已開發國家在1995年時稻米之最低進口總量應為國內消費量之4%,至第2000年時應提高至8%(即稻米之日本模式);但是開發中國家傳統主食調適期可延長至十年,1995年時的最低進口量為國內消費量之1%,並逐年提高,到2004年時為國內消費量之4%(即稻米之韓國模式)。
但是,台灣代表團的談判結果竟然是:(1)還沒有成為WTO會員國,就自己先在2000年時削減政府對農業補貼總額的20%,繼而在入會前(2002)削減60%,使得我國政府對農業補貼的總額從1992年的台幣177億銳減為2002年的71.49億,不但中間沒有緩衝期(已開發國有六年,開發中國家有十年),而且削減幅度遠遠超過先進國家(日本削減幅度僅36%)。(2)承諾不對農業產品進行任何出口補貼(而歐盟與美國都對農產品進行大量的國內補貼與出口補貼)。
此外,關於攸關我國農業存亡的稻米問題,我國2002年入會時稻米採用特別處理措施的「提供最低進口數量」,但是沒有緩衝期,直接以8%為上限(日本則有六年緩衝期)。其次,台灣以進口量的35﹪作為民間進口配額的部分,日本則大部分由政府進口,其管制的程度較高,對市場衝擊較小。此外,台灣進口的稻米禁止外銷、援外及撥作飼料,使進口稻米直接衝擊國內稻米市場;日本則無設限。最後,台灣進口米的加價上限為每公斤 23.26 元,從價關稅為281%,計算基礎為基期年(1990-1992年)。但日本配額關稅所計算出的從價關稅稅率高達1,256%,是台灣的四倍有餘。
最後,我國實際上的關稅降幅幾乎完全集中在前兩年,以致衝擊幅度加劇。其中農、畜、漁產品的平均關稅從2001年的20.02%降為2004年的12.92%。三年之內幾乎降至我國所承諾的最終關稅(12.86%),相較於烏拉圭回合談判中已開發國家有六年調適期,開發中國家有十年調適期,我國的緩衝期不但遠遠低於歐美等已開發國家,甚至還比原本入會時所允諾的(2004年降至13.33%)降幅大。如表一所示:

 我國入會承諾各年平均名目關稅稅率簡表
單位:%
分 類
2001
2002
2003
2004
最終約束稅率
降稅幅度
降稅項目(項)
整體關稅
8.20
7.08
6.04
5.71
5.53
32.56
4,491
農漁產品
20.02
14.01
13.67
12.92
12.86
35.76
1,021
工業產品
6.03
5.78
5.03
4.28
4.15
31.18
3,470

   
    從以上數據的對比可以清楚地看到:台灣在加入WTO的過程成可以說是「任人宰割,予取予求」,不但稱不上公平、盡責,甚至獲得的待遇竟然遠比經濟大國的日本更嚴苛數倍,嚴重違背WTO所標舉的「強國禮讓弱國」原則。這種「喪權辱國」的談判結果,到底是諸先進大國太霸道?還是我們的代表團與政府不顧農民處境一意討好諸經濟大國?還是說我們的談判技巧太差,無關乎盡不盡責?這也是未來研究台灣農業史的人必須要嚴肅地去回答的大謎題!

參、入會之後繼續任人宰割
    2002年入會時我國稻米原本比照日、韓而享有特別處理之保護,每年進口上限為144,720 公噸(即民國 79-81 年國內消費量之8%)。不知何故,政府卻於2003年起放棄對稻米的特別處理保護措施,改為關稅配額處理(144,720 公噸以內關稅為0%,超過這個額度時,繳交高關稅,進口1公斤稻米至少須繳45)。以致於92年國內稻米供應量1508千公噸,較入會前增加7.5%,但國內生產減為1338千公噸,其中國外進口增為17,7671萬公噸,佔總消費量的12.3%,遠高於入會時所承諾的8 144,720 公噸
尤有甚者,原本民間進口配額及政府進口米供市場銷售時,每公斤食米加價上限為23.26元,米食製品為25.59元;倘未能順利售出,初期的加價水準依次每兩週調降3元,直到銷售完畢為止。但不知何故,這個保護措施卻又棄守,在2003年起已改採喊價(auction)方式而經常慘遭不肖商人圍標政府進口的65%(9.36公噸)來逼使價格下滑,再將所有進口米與本地米對摻來欺瞞消費者的口感,進一步強化米價下跌的壓力。
    以上衝擊的最直接反應是良田廢耕。台灣的水稻田在1994年時有46萬公頃,到2003年時有43萬公頃,表面上面積變化不大。但是實際上有在耕作的面積卻從1994年時的36.6萬公頃逐年減少到2002年的30.7萬公頃,以及2003年的27.2萬公頃,實際耕作面積減少25.68%。

肆、結語
    台灣不僅在加入WTO的過程中備嘗屈辱,入會後許多WTO可以接受的農業保護措施(譬如產地標示、綠色補貼與農產品檢疫措施)也都沒有積極地研議與採行,而休耕政策又欠缺配套,才會導致良田大量休耕,而休耕者又幾近廢耕。如何在WTO許可範圍內進行亡羊補牢,這將是下一篇文章的主題。