德國技職教育體系的傑出表現，反映了他們在落實「人盡其才」的制度上確實有遠美國高明之處。至於面對弱勢勞工的失業和所得的偏低，德國的制度設計也有她值得借鏡與深思之處。
在2005年以前的社會市場經濟制度下，德國以優渥的社會福利無限期保持失業者的生活水準，使其接近失業前的水準，同時以政府經費為弱勢勞工創造就業機會。在這兩個政策的保障下，德國人既不用擔心一家溫飽，甚至可以選擇自願失業而不去屈就沒有尊嚴的工作。90%的德國人靠市場經濟創造個人財富，底層的10%則靠社會保險與社會福利保障一家的生活品質。這樣的制度扣合著基督新教的博愛與濟貧精神，也吻合社會市場經濟的邏輯：政府與市場合作，各司其職。
後來，2003-2005年先後發佈的四次哈茨法案（Hartz legislation）卻企圖向英美的市場經濟靠攏，以降低對失業者的補貼來強迫失業者接受低薪的工作，希望藉此將長期失業者再度整合進市場經濟裡。這一系列的變革引起德國國內外的許多爭議，毀譽參半；尤其是其背後價值觀與事實面的論辯，更值得我們審慎地了解與思量。
行之有年的優渥保險與福利制度 [1-4]
在之前哈茨法案公佈施行之前，失業者可以從舊的制度得到三種經濟上的可能支持。
首先，不管是自願失業或者被解雇，他都可以從全國強制加入的社會保險體系裡獲得失業保險給付（unemployment benefits），需要扶養孩子的人最高可以拿到失業時全薪的67%，不需扶養孩子的人最高可以拿到失業時全薪的60%。失業保險給付的發放期間為6~32個月，依年齡和繳付保費的期間長短而定；失業保險給付的發放不需經過資產調查（means test），直接給付；保險給付的經費來源是全國就業者與雇主共同繳納的保險金，與政府財政負擔無關。
失業保險給付的發放期限結束後，如果持續處於失業狀態，他可以無限期地從聯邦勞動部支領失業輔助金（unemployment assistance），需要扶養孩子跟不需要扶養孩子的人各可以領到失業前全薪的57% 和53%（最高上限）。失業輔助金的支領需要經過資產調查，每年一次。
此外，不管是否失業，所得偏低的人都可以向德國地方政府申領社會救助金（social
assistance benefits），以保障其家戶最低收入，其給付標準是固定的，與失業前薪資水準無關。社會救助金的支領需要經過資產調查，每年一次，條件比失業輔助金更嚴，但其支領時間也是可以無限期延伸。有7%左右的失業人口因為所領到的失業輔助金低於最低收入標準，因此他們也同時支領社會救助金。
由於德國舊制的工資稅率很高，對於容易失業的低薪勞工而言，再就業所獲得的薪水有很高的比率被稅負扣掉，剩下的收入只比失業狀態多出一點點。2000年的一項統計顯示，對於有三個孩子而支領社會救助金的典型西德家庭而言，單薪的工作只會讓家庭收入增加15.3%，而東德的類似家庭則只會增加11.5%的家庭收入。
自從俾斯麥以來，德國就有扶貧與控制貧富差距的傳統，因此80年代和90年代的德國人普遍能接受對低所得者的優渥社福和失業補貼──因為它們可以縮小貧富差距，讓底層過著有尊嚴（而不只是溫飽）的生活，並協助社會安渡不景氣時期的不安和消費緊縮。此外，藉由社會福利和失業輔助金將部份較弱勢的人調出市場經濟部門，也有助於避免勞動力過剩造成的過度競爭與競逐下游（race to bottom），從而促進德國憲法所保障的「有尊嚴的工作條件」。
雖然有人認為這個制度可能會導致政府財政負擔過重；但是1995年之前德國的政府公債比絕大部分歐美國家都低。因此，德國人對此並不會感到憂慮。
兩德統一與哈茨法案的背景 [3-6]
兩德統一之前，失業現象被視為高所得國家無法避免的，也沒有造成值得憂慮的財政或經濟後果。1960年代失業人口僅約20萬，之後每遇到不景氣人數就往上疊加，到1980年代才超過200萬人。但是，東西德合併之後，德國境內的勞動力突然爆增三分之一，要讓他們融入市場經濟，並提升他們的收入以減緩東西德的貧富差距，都是很困難的事。由於許多東德人積極爭取到西德工作，所以西德的失業人口略為增加到大約260萬人，但加上東德的失業人口後，全德國的總數卻很快地攀升到440萬人。
長期失業的人口過多，違背社會市場經濟所強調的「讓所有人都有參與生產與工作的機會」，引起德國人普遍的關切。由於德國的短期失業率在富裕國家中不明顯，但是長期失業率卻明顯高出其他國家，因而被質疑是過份優渥的無限期失業給付在鼓勵長期失業。
根據OECD在2004年的一份報告，德國失業者的所得替代率在第一個月是61%，低於瑞典的81%，葡萄牙的78%，以及瑞士（72%）、法國與荷蘭（71%）、西班牙（70%）等國家，而接近英國（56%）；不過，失業滿三年後，德國失業者的所得替代率確實居於首位（61%），高於荷蘭（58%）、比利時（55%），以及瑞士、瑞典、芬蘭與奧地利（皆為51%）等國。[6] 對於長期失業者而言，德國政府的補助確實明顯地比福利國家瑞典、芬蘭還更優渥。
此外，根據統計，2003年時德國共有約8,200萬人，其中202萬人在支領失業救濟金，203萬人在支領失業輔助金，281萬人在支領社會救助金。激增的失業與社福給付使非工資成本和社會福利支出快速上升，引起批評者對德國競爭力與財政負擔的憂慮。
然而，最為德國人所詬病的，是政府在促進再就業的努力上成效不彰。失業者的職場技能通常跟不上德國製造業高度專業技能的要求，因此政府的再就業方案是以政府創造就業機會為主，專長訓練為輔；而輔助勞工重回市場部門的手段是次要的，協助失業者找尋工作機會的政府部門被放在相當低的政策優先序上，對於不積極尋找工作的勞工也鮮少被處罰（降低補助金額）。即便如此，政府創造的就業機會在兩德統一初期達到最高峰，但也僅在1992年一度達到50萬人，然後便迅速降低到30萬人以下。
在這樣的背景下，右翼的首相柯爾（Helmut Kohl）曾在1990年代中期企圖強化失業者回歸市場的動力和義務，他仿英國工黨的「第三條路」，主張失業補貼的支領者有義務接受政府所指派或介紹的工作，以符合「權利與義務的相對稱」（rights and duty）。但是想藉市場機制解決弱勢者的工作問題，很可能會導致工作條件的惡化而違背德國憲法對「有尊嚴的工作條件」的保護，因此贊成者寡。
此外，也有學者主張：德國在失業人口數與財政負擔上跟其他歐陸國家沒有明顯差別，90年代失業人口的上升與政府支出的擴大是東西德統一引起的過渡現象，德國有能力在舊制度下安然度過，不需要過度反應。在這樣的背景下，想要將勞動力徹底「市場化」的改革方案持續遭遇到極大的阻力。
直到2002年，聯邦勞動部（Bundesagentur für Arbeit）發生輔導就業人數的官方統計被灌水三倍的醜聞。左翼德國總理施洛德藉口要全面改革效率不彰的聯邦勞動部，積極提升就業率，而在2003年一月到2005年一月之間連續推出四次針對失業問題的哈茨法案。前三個哈茨法案雖然是針對大家較有共識的提升就業率進行改革，第四個哈茨法案卻出乎許多人意料之外，大幅削減失業給付和最低所得保障，而使得憲法爭議與各種控告政府的法律糾紛迄今未解。
顛覆俾斯麥傳統的哈茨法案 [5-9]
前三個哈茨法案的主要目的在強化失業者重回勞動力市場的機會，而沒有在根本上改變失業者的福利和保障，因此爭議較小。
2003年一月通過的哈茨第一法案設立了對失業者個人化的就業輔導服務，同時要求就業者拒絕工作機會時必須負起舉證責任，指出其中不合理處。此外，還將低於一年合同期限的短期工作合法化，並允許雇主給予短期工和正式工人不同的待遇。
2003年四月通過的哈茨第二法案立法補助個人創立「一人公司」，放寬對微薄薪資工作（mini-jobs，每月收入在400歐元以下，或者一年裏工作時間不超過50天的短期聘雇）的規範，並且立法規範新型低薪工作（midi-jobs，每月工資在400歐元至800歐元之間的工作），以便讓市場上的低薪工作可以快速成長來吸收低技能的失業勞工。結果，把微薄薪資工作當作第二份工作的人在施行後的八年內由169萬人增漲到253萬人，但是把微薄薪資工作當唯一工作的人僅從410萬人增漲到490萬人（其中66%是婦女）。此外，2011年的低薪工作（midi-jobs）總人數為137萬，其中74%是婦女。所以這個法案對降低失業率與減少政府財政負擔幫助不太大。
2004年一月通過的哈茨第三法案重整聯邦勞動部的組織結構，賦予地方政府較大的自主權，並且大幅減少就業輔導員所需輔導的失業者人數，希望藉此改善其效率。此外，失業保險的給付條件也被修得較嚴（從失業前三年繳十二個月以上的保費，改為從失業前兩年繳十二個月以上的保費）。
衝擊最大，爭議也最大的，是2005年一月通過的哈茨第四法案（Hartz IV）。首先是55歲以下的人失業保險給付的時限從36個月被壓縮到12個月（55歲以上的人最高可達18個月），這部份的支領叫做「第一種失業金」（Unemployment Benefit
I）。
依循俾斯麥所創下的傳統，勞工普遍地認為舊制的失業輔助金是他們在職期間繳納稅金後應得的回報，形同第二份失業保險金，跟純屬社會救濟的社會救助金性質上截然不同，不該混唯一談。他們也認為，失業輔助金的財務來源是勞工在職期間所繳稅金，因此發放的標準跟失業前的薪資水準（對稅負的貢獻）掛鉤乃是天經地義。[2, 5]
然而哈茨第四法案卻把過去的失業輔助金和固定支給標準的社會救助金合併為單一的「第二種失業金」（Unemployment Benefit II），由政府稅收支付，採用固定支給標準而與原來的薪水無關，徹底跟過去失業輔助金的社會保險精神脫鉤。因此，在絕大多數人的觀感裡，哈茨第四法案等於是取消了最具德國特色的失業輔助金（沒有支領期限的第二份社會保險），只剩下保障最低所得的社會救助金。此外，第二種失業金的典型給付標準是每個月345歐元，明顯低於典型的失業輔助金額度（550歐元）；雖然高於過去的社會救助金（典型的額度是295歐元），但額外的補助項目卻比過去的社會救助金少。因此，這項措施引起許多人的激烈反對。
冤枉的是，實際的案例模擬顯示，所有過去僅支領社會救助金而不支領失業輔助金的人幾乎都在新制下獲得較多的補助，而過去支領失業輔助金的人中則有47%的人領得較過去更多，另外53%的人領得較過去更少，結果政府的總支出反而是增加的。[2] 因此，聲名狼藉的Hartz IV 不但增加了政府的財政負擔，還在精神上嚴重摧毀德國人自傲且珍惜的傳統，甚至有牴觸憲法之嫌。
另一方面，為了要督促╱逼迫接受第二種失業金的人積極地接受任何體力所能負荷的工作，申領者只能以照顧幼童、老人或需要照顧的家庭成員為由而豁免工作，但不得以跟個人尊嚴有關的理由（譬如，與個人專長或能力嚴重不相符）拒絕就業輔導單位介紹的工作。第一次拒絕會使得接續下來的三個月內每月支領金額被減少約100歐元，再次拒絕會使得每月支領金額再被減少約100歐元，重複拒絕工作的結果會導致第二種失業金被全數刪除。這個規定也被強烈質疑違背德國憲法對「有尊嚴的工作條件」的保障，而引發無數法律訴訟，迄今爭訟不已。
為了激勵長期失業者追求第二種失業金以外的工作收入，失業者若從事月所得在50歐元到400歐元的工作，其所得中的前85%不會導致失業金支給標準的下降；月所得在400歐元到900歐元之間的工作，前70%的所得不會影響其失業金的支給標準；月所得在900歐元到15,00歐元時，前85%的所得不會影響其失業金的支給；超過15,00歐元時，每多賺一歐元政府補貼就會少一歐元。如果合併政府補貼和工作所得來計算，積極接受工作的人在新、舊制下的總所得變化不大，只有工作所得在1,250歐元到2,000歐元的人有機會增加約10%左右的實質所得。因此，新案的激勵效果不彰。
最後，雖然新案對於「有工作能力」的認定比歐陸其他國家都寬，但是在過去因收入太低而支領社會救助金的人中，有40萬至60萬人因為欠缺專長訓練、年紀太大或健康條件不佳，根本就很難在市場經濟體系裡找到工作。
象徵意義遠勝過實質意義
許多捍衛俾斯麥社福傳統的評論者都批評，哈茨法案（尤其是其中第四法案）徹底改變了德國勞工政策的基本性格，從根本上拆解了過去保障勞工工作尊嚴與生活品質的社會主義性格，大幅度往英美「市場導向」與促進（強迫）就業的立場偏移過去。
哈茨第四法案確實有侵犯德國憲法保障工作尊嚴之嫌，以及剝奪舊制失業輔助金作為無限期失業保險金的性格，使得德國的失業保護政策從「保障既有生活品質」轉為「保障最低收入」。[2]
然而從另一方面來看，不但政府在失業與所得支持的總支出增加了，政府輔助就業的資源投入也增加了；因此，哈茨第四法案雖努力地想要促成勞工重回市場經濟的懷抱（activation and reintegration），它並沒有放棄「政府是弱勢家庭最後的生活保障」這個社會主義的信條，以及「以市場經濟為動力，追求社會主義的社會遠景」這樣的社會市場經濟立場。
所以，要說哈茨第四法案意味著德國放棄社會主義去擁抱市場經濟，這恐怕是非常嚴重地誤導。頂多只能說，哈茨第四法案對德國社會主義立場的影響，象徵意義遠大於實質意義。
另一方面，熱衷市場經濟的評論者喜歡說「哈茨法案大幅降低德國的失業率」。這恐怕也是很嚴重地言過其實。有研究者主張：過去十年來，德國失業者與工作職缺的媒合效率提升了20%。[10] 但是，這個效率的改善有可能是來自於德國勞動部的體制改革（降低每位專職人員輔導的失業者人數，並整合聯邦與地方政府的職權與資源），以及鼓勵接受政府補助者在市場經濟中尋找額外的家庭收入。
事實上，哈茨法案公佈之後，德國職缺的成長主要是在低薪部門：2005至2010年之間德國全職的低薪工作（薪水低於中值數的三分之二）增加了58萬而來到430萬，臨時性工作則在2011年增漲為2002年的三倍，達到91萬人。[11]這些工作絕大部份變成支領第二種失業金者增加家庭收入的管道（支領第二種失業金者中，有23%的人每月工作所得在100至200歐元，將近60%在500歐元以下），而非唯一（或主要）的收入來源，因此這些低薪工作並沒有導致德國貧窮線以下人口數的增加。[2]
因此，哈茨法案的首要受害者是德國「保障生活品質而非最低收入」的精神，但是德國政府並沒有放棄或降低對弱勢家庭生活品質的保障；其次是原本收入較高的失業勞工，他們的所得下降，而且被迫要接受跟能力不相稱的工作。而哈茨法案的首要受益者是低薪、非正規部門的服務業雇主和雇員──雇主獲得低薪的員工來降低經營的困難度，而雇員以低薪收入做為政府福利金之外的第二份家庭收入。
但是就實質而言，哈茨法案對政府的支出和勞工的收入影響不大。德國仍舊是一個以政府財政大量改善底層家庭收入的社會主義國家，仍舊是一個「以市場經濟追求社會主義目標」的社會市場經濟體制。
結語
越是富裕的國家，要維繫一家「有尊嚴」的生活品質，以及孩子的自尊心，所需要的最低所得就越高。但是，人的能力與命運天生不公平，越是高所得的國家就會有越多人無法靠一己之力和市場經濟來達成上述目標。
從人道主義和政府職能的角度來看，不要讓低收入家庭的孩子因為經濟因素而傷及自尊、教育機會和向上流動的機會，這乃至文明社會共同擁護的社會發展目標。而這個社會發展目標必須要通過政府的所得重分配才能達成。
主流經濟學一度相信市場機制會自行解決貧富差距，因而主張政府減少稅收與社會福利支出。然而 Thomas Piketty 的《21世紀資本論》用數百年的實證數據打破了上述神話，讓我們看見真實世界裡的市場機制會持續擴大貧富差距，甚至具有自毀的性格；必須要政府介入進行所得重分配，才能讓市場永續。
而德國過去十年來的一場社會實驗則讓我們清楚地看到：在一個富裕社會裡，必有可觀的弱勢家庭無法靠自己的能力在市場經濟裡維持最起碼的生活品質與尊嚴，政府有其無法擺脫的天職。
的確，我們不該對現實世界裡的市場機制懷有太天真的浪漫幻想。一個社會如果完全仰賴「一元一票」的市場經濟，必然會落入「朱門酒肉臭，路有凍死骨」的慘境──這或許是富人的天堂，卻也同時是不幸者的地獄，以及人性的泯滅。因此，一個文明的社會，必須在「一元一票」的市場經濟和「一人一票」的民主與人道精神之間維持巧妙的平衡，以便利用經濟的發展來充分保障每一個人的自尊和生活品質，以及在教育機會和向上流動機會的均等。
經濟發展只不過是工具與手段，用以達成人道與民主的社會發展目標──這是我們從德國經驗裡不該漏掉的一堂課。
參考文獻
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[7] Achim Kemmerling and Oliver Bruttel, 2005 “New politics in German labour
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[9] Wolfgang Ochel, 2005, “Hartz IV–Welfare to Work in
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[10] Matthias S. Hertweck and Oliver Sigrist, 2012, “The aggregate
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Panel Data Research, No. 532.
[11] Sarah Marsh and Holger Hansen, 2012, “Insight:
The dark side of Germany'sjobs miracle” Thomson
Reuters網站.
