前言
公元2007-2013歐盟的農業與鄉村發展政策明顯地從市場支持轉向鄉村發展，這個轉變跟近年WTO（世界貿易組織，World Trade Organization）的發展有很密切的關係。因為台灣的農業近年受到WTO很大的衝擊，而WTO的發展又深受歐盟、美加以及日本農業政策發展的影響。因此，本文先簡略討論歐盟與WTO的關係，未來將繼續討論這些互動與政策演變對台灣農業發展的影響。
壹、WTO的起源與發展
WTO 創立於1995年，前身是1948年創立的「關稅暨貿易總協定（GATT）」他們的主要精神是：（1）逐年降低所有工業與農業產品、原料的關稅，且關稅一旦降低就不准再提高；（2）逐年把非關稅障礙（譬如政府補貼、保護本國產業的相關法令、國營事業與專賣制度）廢除，先轉為關稅保護，再繼而逐年降低關稅。透過這些手段，希望可以讓會員國之間的貿易毫無阻礙地進行。
但是，實際上關稅等貿易障礙原本設立的目的就是要保護本國產業與消費者，有其必要的政治任務與功能。所以當WTO通過大會決議要求要求所有成員國放棄關稅與非關稅的貿易障礙時，它就同時是在要求各國政府放棄對本國產業與消費者的保護。也就是因為這個原因，米酒和汽油的漲價跟WTO有關，而稻米與各種農產品保價收購數額的遽減，以及近年農業的各種困局都是因為加入WTO所致。
早期GATT與WTO的規範主要只及於工業原料、工業產品以及農產品的貿易，其中最重要的文件就是被稱為「GATT1994」的「商品貿易多邊協定」），其包含了1993年烏拉圭回合議定的「農業協議（Agreement on Agriculture）」。目前有關農業保護的各種規定主要就是依據1993年的「農業協議」。
歐美與跨國企業成立WTO的主要目的，是要開放美國和歐盟國內的廉價工業產品市場給發展中國家（所謂的「最惠國待遇」），以便換取全世界發展中國家更廣大的廉價勞動力與高價位消費市場，從而降低高度工業國的生產成本與擴大新產品（譬如電子產品）的市場規模與全球市場佔有率。所以，通過WTO的運作，全球發展中國家放棄了對其本國產業、勞工與消費者的保護（與責任），結果是已發展國家的產業結構急遽轉型而導致大量勞工的結構性失業，全球貧富差距急遽擴大，政府稅收急遽銳減，以及政府公共服務品質的急遽萎縮。而最大獲利者是跨國企業與高度工業國的各級主管，其次是各發展中國家的政要、財團與高階主管。
貳、WTO「農業協議」的背景
歐盟與美國早期推動GATT1994時，主要的目的是想從工業部門的自由貿易獲利。但是，發展中國家則希望可以輸出廉價農產品到歐美，以便換取發展工業所需要的資本。
不過，歐盟的農民有很堅強的政治組織，所以歐盟不敢為了工業部門的利益而明目張膽地犧牲農業部門的利益。另一方面，美國大型農企業如「米田糧食公司」（Riceland Foods，成立於1921年，有1,900員工，和9,000個契作農場，其穀物生產量約佔全美產量的三分之一）和全球大型農藥廠（如德國的拜爾，美國的杜邦、聯合碳化物與孟山都等）都積極想要跨入發展中國家的農藥市場。
因此，農業協議書是誕生在「各懷鬼胎」的情境下：發展中國家誤以為可以藉此輸出農產品到已開發國家；而已開發國家則不僅想向發展中國家傾銷農藥，還想向發展中國家傾銷農產品。由於這個背景，農業協議書的條文中到處暗藏玄機，充滿詭計與勾心鬥角。如果想要瞭解烏拉圭農業協議書對全球農業真正的影響，我們根本不可以只是從表面條文去解讀，而必須要從實際執行面去看。
參、從實際執行面解讀1993年的「農業協議」
發展中國家誤以為自己光是憑仗土地工資的低廉成本，就可以打敗歐美的高成本農業生產。但是，歐美卻藉口關稅改革不是一朝一夕可成，所以主張「和緩的變革」，包括：（1）關稅減讓是逐年削減而非一次削減到底，（2）政府補貼（非關稅障礙）也是逐年削減而非一次削減到底。結果，藉著政府補貼，歐美一下子就把農產品的世界競爭力拉高到超過發展中國家的地位。
WTO把政府對農業的補貼主要分類為四大類：（1）出口補貼，（2）會干擾到市場價格與市場佔有率的國內補貼（典型的像是保價收購、專賣等）叫做琥珀色政策（amber box），只有這兩部份的補貼必須要逐年削減；（3）完全或幾乎不會干擾到市場價格與市場佔有率的國內補貼（典型的像是休耕補助、公共設施等）叫做綠色政策（green box），（4）會微幅干擾到市場價格與市場佔有率的國內補貼（譬如對地補貼或對人補貼等）叫做藍色政策（blue box），這兩項補貼WTO不管制，所以隨便各國政府編列。對表一到表三進行較仔細的分析，我們就會發現歐美在WTO中玩什麼把戲。
表一顯示1995-1998年世界主要農產國對農業的國內政府補貼補貼。我們可以發現：有錢的國家被允許對農業部門提供較高金額的補貼。此外，歐美日等國家的補貼配額不但高，而且多到每年都用不玩，反而是發展中國家（韓國與泰國）的配額不但低，而且低到根本不夠用。所以，1993-1998之間實際上真的有在認真減少政府補貼的反而是發展中國家，而不是已開發國家。
表一：1995-1998 年部分WTO 會員體琥珀色政策補貼之比較（百億台幣）
1995 | 1996 | 1998 | |||||||
允許 額度 | 實際 額度 | 使用率 | 允許 額度 | 實際 額度 | 使用率 | 允許 額度 | 實際 額度 | 使用率 | |
歐盟 | 301.66 | 191.76 | 64% | 292.84 | 195.48 | 67% | 275.21 | 179.0 | 65% |
日本 | 136.19 | 99.51 | 73% | 131.49 | 94.46 | 72% | 122.10 | 21.75 | 18% |
美國 | 72.91 | 19.63 | 27% | 70.41 | 18.63 | 26% | 65.38 | 32.83 | 50% |
加拿大 | 13.46 | 2.01 | 15％ | 12.99 | 1.60 | 12% | 12.06 | 2.04 | 17% |
澳洲 | 1.38 | 0.367 | 27％ | 1.33 | 0.348 | 26％ | 1.235 | 0.28 | 23％ |
韓國 | 6.33 | 6.02 | 95% | 6.11 | 5.71 | 93% | 5.66 | 4.53 | 80% |
泰國 | 1.65 | 1.19 | 72% | 1.62 | 0.976 | 60% | 1.58 | 1.24 | 79% |
其次，表面上日本的琥珀色政策補貼從1998年起認真削減，從1996的9446億台幣巨幅降為2175億台幣，好像有遵守公平競爭原則。實際上，這是日本國內大幅修法，把原屬琥珀色政策補貼的金額逐漸轉到綠色政策補貼（見表二）。此外，歐盟也是利用WTO的協議漏洞，把琥珀色政策補貼的金額逐漸轉到藍色與綠色政策補貼（見表二）。從表二我們可以看到：1998年歐盟的國內補貼總額是韓國的15倍與泰國的68倍，而美國的國內補貼總額則是韓國的9倍與泰國的42倍。這個以「自由貿易（free trade）」的WTO顯然地一點都不關心公平貿易（fair trade）。
表二、1995-1998 年WTO 會員國國內政府補助（百億台幣）
1986-88 綠箱 | 1995 綠箱 | 1996 綠箱 | 1997 綠箱 | 1998 綠箱 | 1998 藍箱 | 1998國內 總補貼 | |
歐盟 | 35.39 | 71.98 | 84.83 | 69.63 | 73.47 | 79.97 | 332.44 |
美國 | 76.13 | 145.42 | 163.68 | 161.91 | 157.39 | 14.99 | 205.21 |
日本 | 62.54 | 89.90 | 79.95 | 75.24 | 85.17 | 3.54 | 110.46 |
韓國 | 5.07 | 11.57 | 15.03 | 16.81 | 15.56 | 2.39 | 22.48 |
加拿大 | 4.33 | 5.43 | 5.17 | 3.20 | 3.37 | 2.82 | 8.23 |
泰國 | 1.91 | 2.54 | 3.10 | 3.59 | 3.23 | 0.395 | 4.87 |
澳洲 | 2.22 | 2.25 | 2.28 | 3.03 | 3.15 | 0.015 | 3.46 |
此外，出口補貼對發展中國家也非常不利。表三顯示：歐盟與美國的農產品出口補貼分別佔全球總額的89.4％和5.1％，因此使得歐盟農產品有能力在全球傾銷。此外，美國的補貼金額好像遠低於歐盟，但是他們對全球農產品市場的扭曲並不下於歐盟：他們把錢用在刀口上，全球農產品價格高（供應量低）的時候不進行出口補貼，全球農產品價格低（供應量高）的時候大量進行出口補貼（而導致全球供應過剩，貧農被迫退出世界市場，生產過程所積欠的債務無法償還）。
表三：1995～1998主要出口補貼國家比較
國別 | 補貼金額（百萬美金） | 佔全球百分比 |
歐盟 | 24,369 | 89.4 |
瑞士 | 1,403 | 5.1 |
美國 | 406 | 1.5 |
挪威 | 341 | 1.3 |
其它國家 | 728 | 2.7 |
全球 | 27,247 | 100.0 |
因此，烏拉圭回合議定的農業協議執行了十幾年之後，對發展中國家不但沒有好處，還造成許多貧窮國家的農業危機與糧食危機。不滿於此，發展中國家開始聯合起來抵制WTO，使得WTO從1999年開始的西雅圖回合談判起，所有的談判都不順利，無法照預期進度推動新一輪的關稅減讓協定。不過，去年香港回合談判開始，談判的氣氛已經開始略有起色，也隨時可以對台灣農業發起更嚴厲的一波衝擊。
肆、WTO最近有關農業談判的進展
去年12月在香港的WTO部長級會議是1999年以來進展最大的：歐盟支持大幅削減出口補貼以及藍箱補貼，用來交換發展中國家對服務貿易協定（簡稱GATS）的讓步希望可以藉由服務貿易協定去控制發展中國家的金融、電信市場以及推動政府部門職能（水電、教育等）的市場化。
不過，歐盟是先把農業政策從出口導向轉為高品質的內需為主，並且把農產品簡易標準提高到開發中國家很難達到的程度，用以鞏固國內農業與農產品市場，然後才在WTO提案。日本也一樣，他們都是先花數年時間把國內的因應措施準備好才去WTO提案，所以他們制敵機先，準備充足，WTO對他們的國內衝擊較小。但是像台灣這種無法進入密室會談的會員國，只能任人宰割，根本沒有緩衝期。
國內許多關心農業的人常常誤以為WTO對台灣的最大衝擊已經過去，其實不然。歐盟與日本已經完成了國內農業政策的轉型，為了積極爭取服務貿易協定所涉及的龐大利益，歐盟很可能會和日本結合，在WTO積極推動各項農業補貼的進一步大幅削減，以致於台灣政府目前對農業的各項補貼都可能會受到進一步的嚴重削減。譬如說，琥珀色補貼政策可能會在五年內被削減60％，以致台灣的保價收購近乎廢弛。因此，中興大學行銷學系教授吳明敏預測：香港回合談判後，台灣稻田休耕面積可能上升到70％。
結論
由於台灣施行休耕政策以來政策欠缺整體性配套，使休耕逐漸變成廢耕。假如新一波WTO談判導致台灣稻田休耕面積上升到70％或更多，灌溉系統將難以維護，代耕與種苗業經營環境將更困難。除非農業政策有重大的改變與因應措施，否則當周邊產業萎縮到低於經濟規模時，台灣農業將面臨全面廢耕的威脅。筆者下一篇文章將針對這個主題進一步討論。